La COP27, conferencia climática de la ONU de este año, se llevará a cabo en un contexto de crisis global
El efecto dominó del COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania han hecho que los precios de los alimentos y la energía se disparen a niveles récord, mientras que desastres climáticos sin precedentes en casi todos los rincones del mundo provocan interrupciones generalizadas y devastadoras con niveles históricos de lluvia, calor, sequía, incendios y tormentas.
Una catástrofe climática en Pakistán se cobró la vida de más de mil personas y causó el desplazamiento de decenas de millones. Las inundaciones y tormentas en el sur de África durante la primera mitad de 2022 mataron a cientos de personas y perturbaron gravemente la economía. Millones en el Cuerno de África han muerto de hambre debido a una sequía colosal. Otra sequía severa azotó la producción de alimentos y energía de China, lo que provocó apagones y racionamientos de agua y energía. Y Europa se enfrenta a su peor sequía en 500 años, junto con olas de calor abrasadoras.
Estas crisis que no dejan de agravarse subrayan la necesidad urgente de que los países trabajen juntos en la COP27 para acelerar la acción climática y reconstruyan la confianza en torno a la capacidad de la acción colectiva global para resolver los mayores desafíos a los que se enfrenta la humanidad.
La COP27 se llevará a cabo en Sharm el Sheij, en Egipto, del 6 al 18 de noviembre de 2022. Es esencial que los tomadores de decisión avancen en seis tareas clave para promover la acción y el apoyo climático internacional en el futuro:
1) Crear un mecanismo de financiación para atender las pérdidas y daños ocasionados por el cambio climático
Al cierre de la COP26 en Glasgow, en 2021, una de las preguntas principales se centró en cómo los países atenderían la necesidad de financiamiento para abordar las pérdidas y los daños causados por aquellos impactos del cambio climático que son tan severos que las comunidades simplemente no pueden adaptarse a ellos. Los países en desarrollo abogaron por establecer un mecanismo de financiación de pérdidas y daños, lo que podría significar un acuerdo específico a través del cual se canalizaría la financiación.
Sin embargo, debido al rechazo de países desarrollados como Estados Unidos y la Unión Europea, las naciones acordaron establecer el Diálogo de Glasgow sobre Pérdidas y Daños, dedicado a discutir posibles acuerdos de financiación y que se extenderá hasta 2024.
La primera sesión del diálogo tuvo lugar en las negociaciones climáticas de la ONU en Bonn en junio de 2022. En ella, varios países en desarrollo dejaron en claro que las conversaciones deben conducir a un mecanismo financiero y que dicho mecanismo no puede esperar hasta 2024. Mientras tanto, muchos países desarrollados argumentaron que ya existen mecanismos para canalizar fondos para evitar, minimizar y tratar pérdidas y daños, como el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés, aunque éste no incluye pérdidas y daños en su mandato actual), Global Shield, InsuResilience y la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. Su argumento es que la comunidad global debería fortalecer estos canales en lugar de establecer una nueva institución.
Los países en desarrollo y expertos de la sociedad civil argumentan que la financiación existente es sumamente inadecuada y que las necesidades de financiación de pérdidas y daños son distintas y adicionales a la financiación para la adaptación, la asistencia humanitaria o la asistencia para el desarrollo.
Como mínimo, la COP27 debería impulsar un proceso para formalizar arreglos de financiación para responder a pérdidas y daños bajo la CMNUCC. Al mismo tiempo, las iniciativas más allá de las negociaciones formales de la ONU también deben desempeñar un papel para cumplir con la escala de lo que se necesita.
Originalmente, no se tenía programada para la COP27 una discusión formal respecto a los arreglos de financiamiento para pérdidas y daños, pero el Grupo de los 77 y China (que esencialmente incluye a todas las naciones en desarrollo) solicitaron que se agregue a la agenda. Esto requerirá el consenso de todos los países, tanto desarrollados como en desarrollo, el primer día de las conversaciones. Si los países no llegan a un acuerdo sobre agregar este tema a la agenda, los procedimientos de la cumbre climática podrían descarrilarse desde el principio.
Una buena noticia es que, sobre la base de los compromisos asumidos por Escocia y Valonia (Bélgica) y un grupo de filantropías durante la COP26, Dinamarca anunció en septiembre de 2022 una promesa de 100 millones de coronas danesas (aproximadamente 13 millones de dólares) por pérdidas y daños.
El Foro de Vulnerabilidad Climática y el Grupo Vulnerable Veinte (V20) también lanzarán una campaña de financiación de pérdidas y daños de colaboración abierta a principios de octubre de 2022. Estos son desarrollos positivos que subrayan la necesidad de llevar a la mesa el tema de las pérdidas y los daños en la COP27.
Además de las posibles discusiones sobre la creación de acuerdos de financiación para abordar las pérdidas y los daños, en la COP27, los negociadores están comprometidos con la puesta en funcionamiento de la Red de Santiago sobre Pérdidas y Daños. Esta red se creó en 2019 para brindar a los países conocimientos y asistencia técnica para abordar pérdidas y daños. Si los negociadores ponen o no en pleno funcionamiento la Red de Santiago es otra forma de medir el éxito de la COP27.
2) Ampliar el apoyo para la adaptación
A medida que un número cada vez mayor de países finalizan sus documentos de Planes Nacionales de Adaptación (PNA) y asumen compromisos más detallados y ambiciosos en los componentes de adaptación de sus NDC, el enfoque global transita de la planificación a la implementación, y no demasiado pronto.
El reciente informe del IPCC señaló que la intensificación de los impactos del cambio climático requiere que se aceleren y amplíen las medidas de adaptación para abordar adecuadamente las necesidades de los países y comunidades vulnerables.
El financiamiento debe incrementarse significativamente para apoyar las necesidades de adaptación. En la COP26, los países desarrollados acordaron cuando menos duplicar, para 2025, la financiación para la adaptación desde los niveles de 2019, lo que equivale a aproximadamente 40 mil millones de dólares. Muchas partes interesadas piden niveles mucho mayores de financiación para la adaptación, y que ésta coincida con la dedicada a reducir las emisiones (las últimas cifras disponibles muestran que la financiación para la adaptación sólo representa aproximadamente un tercio de la financiación climática total).
Un informe reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestra un aumento en la financiación de la adaptación de 2019 a 2020 (el año más reciente para el que hay datos disponibles) de 20.3 mil millones a 28.6 mil millones de dólares, pero dichos aumentos tendrán que continuar si se quiere alcanzar y superar el objetivo de 40 mil millones de dólares.
En la COP27, los países desarrollados también deben especificar cómo garantizarán que esta financiación llegue a quienes más la necesitan. Esto significará comprometer más financiamiento para la adaptación liderada localmente, y asegurar que las personas y organizaciones locales, a menudo desproporcionadamente vulnerables a los impactos climáticos, tengan voz en las decisiones de inversión y puedan acceder a los fondos y otros recursos que necesitan para desarrollar la resiliencia.
También se presionará a los países para que avancen en la Meta Global para Adaptación (GGA, por sus siglas en inglés) en Egipto. Fijada bajo el Artículo 7.1 del Acuerdo de París en 2015, tiene como objetivo proporcionar un marco para definir el proceso, la acción y el apoyo necesarios para mejorar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad, mientras se contribuye al desarrollo sostenible.
Para ayudar a definir el objetivo y cómo debe medirse y evaluarse, los países establecieron el programa de trabajo Glasgow-Sharm el-Sheikh (GlaSS) sobre la Meta Global de Adaptación en la COP26, que se ejecutará desde 2022 hasta 2023.
La COP27 albergará otro de los cuatro talleres del año en el marco del programa de trabajo. Durante los próximos talleres de GlaSS, los países deben enfocarse en hacer progresos tangibles y sustantivos; los líderes deben asegurarse de que establecer una meta ambiciosa con mecanismos de seguimiento sólidos sea una prioridad política alta.
Las discusiones de GlaSS también brindan una oportunidad para ayudar a avanzar en la adaptación equitativa y liderada localmente. El GGA podría incluir métricas para rastrear el progreso en la adaptación liderada localmente, entre ellas para dar cuenta de la cantidad y calidad de las finanzas que llegan a las comunidades locales.
El programa GlaSS también podría establecer definiciones comunes de "local" y "liderado localmente", reconocer formalmente los Principios para la adaptación liderada localmente y garantizar que las comunidades y organizaciones locales puedan participar en los debates sobre el objetivo global.
Fortalecer el monitoreo y la evaluación de la adaptación también es vital a medida que más países implementan sus Planes Nacionales de Adaptación (PNA), recientemente completados, y sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) más ambiciosas. Muchos países lidian con cómo establecer métricas nacionales y sistemas de monitoreo. En la COP27, el progreso en la GGA debe incluir la consideración de cómo vincular el objetivo de adaptación global con los propios esfuerzos de los países para monitorear la implementación de sus PNA y NDC.
3) Fortalecer los objetivos nacionales de reducción de emisiones
Como parte del Pacto Climático de Glasgow, en la COP26 se solicitó a los países que "revisen y fortalezcan" sus objetivos de reducción de emisiones para 2030, es decir, sus NDC, para fines de 2022 con el fin de alinearse mejor con el objetivo del Acuerdo de París de limitar el aumento de la temperatura global a 1.5°C. Hasta ahora, sólo 23 países han presentado NDC nuevas o actualizadas desde que se celebró la COP26.
Entre los principales países emisores que han presentado planes climáticos más ambiciosos se encuentran India, Australia, Indonesia y Egipto. Se espera que varios otros, incluidos México, Turquía, Vietnam y Chile, publiquen NDC actualizados o mejorados a finales de este año, aunque con ello incumplirán con la fecha límite para su inclusión en el informe de síntesis de la ONU que se publicará antes de la COP27.
Para la COP27, todos los países, especialmente los principales emisores, deben fortalecer sus objetivos de emisiones para 2030. Estos objetivos también deben estar respaldados por políticas y, lo que es más importante, por inversiones, para convertirlos en acción.
Y si bien no hay lugar para retroceder en los compromisos climáticos, en 2022, la reacción a la crisis energética generada por la invasión rusa en Ucrania de algunos de los principales países emisores parece ser precisamente esa. Ante la escasez de gas natural, varias naciones de la Unión Europea reabren sus plantas de carbón y apelan a países en África y en otros lugares para obtener nuevos suministros de gas. El grupo de expertos Ember Climate estima que los gobiernos europeos gastarán más de 48 mil millones de dólares este invierno en infraestructura y suministros de combustibles fósiles nuevos o ampliados.
El tiempo dirá si estas inversiones son un problema temporal o socavarán los objetivos climáticos nacionales. Al mismo tiempo, reconocemos que Europa toma medidas sin precedentes para ampliar las energías renovables, aumentar la eficiencia energética y reducir el consumo de energía.
La Secretaría de la ONU para Cambio Climático publicará un informe a fines de octubre de 2022 que sintetizará los compromisos asumidos por los países en las NDC y las estrategias a largo plazo. Dada la falta de progreso hasta el momento, el informe de la ONU seguramente mostrará una brecha entre los objetivos y tendencias de emisiones actuales de los países y los niveles de emisiones necesarios para limitar el calentamiento a 1.5°C.
El Pacto Climático de Glasgow estableció un programa de trabajo para “ampliar urgentemente la ambición y la implementación de la mitigación en esta década crítica”. A principios de este año, los países iniciaron negociaciones sobre cómo operará este programa de trabajo, incluidos sus objetivos, alcance, resultados, arreglos y cronograma. Por ejemplo, el programa de trabajo podría apuntar a establecer objetivos en sectores críticos para 2030. Sin embargo, en Egipto, los países comenzarán estas negociaciones desde cero, y se espera que finalicen una decisión sobre un programa de trabajo como un resultado importante en la COP27.
4) Asegurar que se cumplirá la promesa de financiamiento climático de 100 mil millones de dólares y avanzar en nuevos compromisos
El financiamiento climático volverá a ser un tema clave en la COP27, con un número significativo de discusiones programadas y vínculos con la mayoría de los temas de la agenda. Se presionará a los países desarrollados para que aseguren un apoyo financiero suficiente y adecuado a los países en desarrollo, en particular, a los más vulnerables a los impactos climáticos.
En 2009, los países desarrollados se comprometieron a movilizar 100 mil millones de dólares por año a los países en desarrollo para apoyar su acción climática. Los informes oficiales e independientes de la CMNUCC muestran consistentemente que los países desarrollados no alcanzan el objetivo. Por ejemplo, una evaluación reciente de la OCDE encontró que los países desarrollados sólo movilizaron 83.3 mil millones de dólares en financiamiento climático en 2020.
Antes de la COP26, los Ministros de Alemania y Canadá presentaron un Plan de Entrega de Financiamiento Climático, que detalla el fracaso de los países desarrollados para cumplir con su compromiso y que no obstante expresa su confianza en que los 100 mil millones de dólares se lograrán en 2023.
Se espera que se publique una actualización del Plan de Entrega antes de la COP27 y también arrojará luz sobre el progreso en el compromiso de duplicar el financiamiento para la adaptación para 2025. La entrega de financiamiento es crucial porque es un símbolo de solidaridad global y un elemento importante para continuar generando confianza en el sistema multilateral y acelerar la acción climática en el mundo en desarrollo.
Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) también podrían hacer más con su estructura de capital actual, como se exige en el Pacto de Glasgow y, más recientemente, a través de la Revisión independiente de los marcos de adecuación de capital de los bancos multilaterales de desarrollo (iniciada por el G20).
Los BMD continúan siendo una parte integral de la arquitectura de financiamiento climático y deben ampliar aún más su acción climática, particularmente para la adaptación. El financiamiento de los BMD va más allá del "financiamiento climático", por lo que todos los tipos de financiamiento que brindan deben alinearse con los objetivos de temperatura global y ayudar a desarrollar la resiliencia climática.
La COP27 debe brindar certeza sobre la entrega de los 100 mil millones de dólares para 2023, por ejemplo, mediante el cumplimiento de las promesas hechas en Glasgow al Fondo de Adaptación, y al anunciar compromisos adicionales a fondos multilaterales y apoyos bilaterales.
La COP27 también debe indicar que la financiación basada en subvenciones para la adaptación aumentará sustancialmente, ya que la financiación para la adaptación continúa muy por debajo de la financiación para mitigación. Una mayor provisión de financiación pública, la movilización del sector privado, un mejor acceso a la financiación y la sostenibilidad de la deuda serán elementos clave de las discusiones de la COP27 con el objetivo de cambiar los billones de dólares para cerrar las brechas de inversión necesarias para cumplir con los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París.
Los países también se preparan para esbozar un nuevo objetivo de financiación colectiva que entrará en vigor después de 2025, con una serie, en curso, de diálogos de expertos. Se espera un acuerdo sobre el nuevo objetivo financiero para 2024, basado en diálogos técnicos y políticos durante los próximos dos años, incluidas discusiones ministeriales de alto nivel.
Las lecciones aprendidas sobre la provisión y movilización del objetivo de 100 mil millones de dólares son un referente importante para cuestiones relacionadas con la escala, el alcance, la calidad y la rendición de cuentas para el nuevo objetivo, con la posible incorporación de la financiación de pérdidas y daños como área temática.
Además, en 2021, Sudáfrica anunció una nueva asociación con Francia, Alemania, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Europea para movilizar 8.5 mil millones de dólares para apoyar una transición justa hacia una economía con bajas emisiones y resistente al cambio climático. Convertir este anuncio en un progreso tangible requiere que los países donantes se aseguren de que los arreglos de financiación satisfagan las necesidades fiscales de Sudáfrica, y que Sudáfrica articule un plan de inversión, que se espera que sea revelado para la COP27.
En junio de 2022, el G7+ señaló su interés en avanzar con asociaciones similares de transición energética justa con India, Indonesia, Senegal y Vietnam. En la COP27 se observará de cerca si estas asociaciones entregan financiamiento y apoyan con éxito a las comunidades y los trabajadores en la transición.
5) Avanzar en el Inventario mundial para marcar el ritmo de la acción climática
El Acuerdo de París estableció un Balance Mundial, un proceso realizado cada cinco años para evaluar el progreso colectivo hacia los objetivos a largo plazo del Acuerdo. El primer Balance Mundial comenzó en 2021 en la COP26 y concluirá en 2023 en la COP28, que se realizará en los Emiratos Árabes Unidos. La COP26 abrió el primer Balance Mundial con una petición a los países y actores no estatales a que envíen información que pueda alimentar el proceso; los diálogos técnicos continuarán en la COP27 para considerar la información recopilada.
Este año, los formatos nuevos e innovadores del Balance Mundial, incluida una serie de charlas de café mundiales, permitieron que se llevaran a cabo conversaciones interesantes entre países, expertos y actores no estatales. Sin embargo, el próximo año el Balance Mundial deberá hacer progresos en la evaluación técnica del avance colectivo hacia los objetivos del Acuerdo de París antes de concluir en la COP28 con un paquete político que impulsará la acción. Debe hacerlo mientras considera las sinergias con varios de los otros diálogos y procesos lanzados en la COP26, incluidas las discusiones sobre la Meta Global para Adaptación, pérdidas y daños, mitigación y el nuevo objetivo de financiamiento, para garantizar una respuesta cohesiva y ambiciosa para la acción climática y apoyo en esta década crítica.
En última instancia, es esencial que el resultado del Balance Mundial sea políticamente relevante y no sólo un ejercicio de intercambio de información junto con recomendaciones vagas e inaplicables. La COP27 puede ayudar a dar forma a la dirección del Balance al ofrecer el espacio para que países, expertos y actores no estatales desarrollen una visión común.
6) Convertir en acción el tesoro oculto de los compromisos climáticos de Glasgow
En Glasgow, los gobiernos, las empresas y otras partes interesadas hicieron una serie de compromisos emocionantes: frenar las emisiones de metano, detener y revertir la pérdida de bosques, alinear al sector financiero con la meta de emisiones de carbono netas iguales a cero para 2050, acelerar la eliminación gradual del uso de carbón, duplicar los niveles de 2019 de financiamiento para la adaptación para 2025, escalar la adaptación liderada localmente y poner fin al financiamiento internacional para combustibles fósiles, por nombrar algunos.
Pero estos compromisos deben traducirse en acciones concretas; la evidencia del progreso hacia objetivos ambiciosos debe hacerse visible. Las discusiones sobre la rendición de cuentas son cada vez más importantes a medida que se hacen compromisos adicionales.
En la COP27, aquellos que hayan anunciado promesas ambiciosas o se hayan unido a iniciativas deben abordar el progreso hasta la fecha y revelar cualquier barrera. Los gobiernos, especialmente, deben demostrar dónde han progresado y dónde no.
A principios de este año, el Secretario General de la ONU nombró un Grupo de expertos de alto nivel sobre emisiones de carbono netas iguales a cero conformado por actores no estatales para identificar estándares sólidos y claros para el creciente número de compromisos para alcanzar las emisiones netas iguales a cero. Este grupo consulta con una amplia gama de partes interesadas sobre cómo definir las emisiones netas iguales a cero, gobernanza de objetivos, alineación con objetivos a corto plazo y sobre planes de transición justa, entre otros temas.
El grupo entregará recomendaciones al Secretario General de la ONU a finales de este año, pero también puede y debe elevar el nivel de las conversaciones sobre responsabilidad en la COP27.
Éxito en la COP27
La COP27 puede tener lugar en el contexto de un mundo inestable, pero también ofrece la posibilidad de fomentar una mayor cooperación en el momento en que el mundo más lo necesita. Ese es el potencial que los líderes, los gobiernos y las empresas deberían aprovechar.