Pese a que el cambio climático se presenta como un problema acuciante y sus efectos pueden ya observarse, en las negociaciones internacionales no se termina de alcanzar una respuesta eficaz a este reto ambiental.
Uno de los grandes ejes de discusión es cómo debe diferenciarse entre países desarrollados y países en vías de desarrollo a la hora de asumir obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero u otras medidas de mitigación del cambio climático. Si la distinción entre naciones en función de su desarrollo resulta necesaria, ¿cómo debe articularse?
La responsabilidad histórica de los Estados desarrollados
Desde que en 1992 se negociara la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, los países estuvieron de acuerdo en que las obligaciones que asumirían los desarrollados serían más ambiciosas que las que les corresponderían a aquellos en vías de desarrollo. Se trataba de una cuestión de equidad.
El proceso de industrialización de los países más ricos era el que había producido el daño atmosférico global. También eran los que estaban en una mejor posición para asumir los costes de implementar medidas de mitigación del cambio climático. Los Estados en vías de desarrollo reivindicaron, ante todo, su derecho a un crecimiento que les permitiera alcanzar mejores niveles económicos y sociales.
El primer acuerdo internacional que introdujo obligaciones específicas de mitigación del cambio climático fue el Protocolo de Kioto, adoptado en 1997. En este instrumento, la diferenciación entre Estados desarrollados y en vías de desarrollo se tradujo en que sólo los primeros asumieron obligaciones específicas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Los países en vías de desarrollo participarían en el tratado sin que tuvieran que asumir el coste de reducir sus emisiones. Se primaba así su crecimiento económico frente al beneficio ambiental global.
Estados Unidos no aceptó este planteamiento, y no prestó su consentimiento al tratado. Así, el primer emisor de gases de efecto invernadero del momento quedó fuera.
Durante la vigencia del Protocolo de Kioto, los Estados en vías de desarrollo incrementaron sus emisiones de gases de efecto invernadero. China se convirtió en el principal emisor, superando a Estados Unidos, y mostrando que la solución que incluía el Protocolo de Kioto no resultaba eficaz para enfrentar el problema ambiental que supone el cambio climático.
En la categoría de naciones en vías de desarrollo se incluyen países con situaciones muy diversas. Muchos de ellos tienen un importante potencial para la emisión de gases de efecto invernadero, o tienen en su territorio el control de importantes sumideros.
La diferenciación entre territorios podía fundamentarse en un principio de equidad que recordaba la importancia de las emisiones históricas de los Estados desarrollados. Sin embargo, resultaba insuficiente desde un punto de vista ambiental, ya que no controlaba en modo alguno las nuevas emisiones de las economías emergentes.
El escaso efecto ambiental del Protocolo de Kioto dejó patente que era necesaria una nueva aproximación a la diferenciación de obligaciones climáticas.
Las obligaciones comunes y diferenciadas
La respuesta vendría con la adopción de un nuevo tratado internacional, el Acuerdo de París de 2015, en el que la cuestión de la diferenciación se haría más diversa, aunque también más compleja.
En este nuevo instrumento se permite que cada Estado presente las acciones de mitigación del cambio climático que vaya a implementar y a las que queda obligado, de forma que se pueda tener en cuenta su situación y circunstancias particulares. Esto significa que las acciones de mitigación no tienen que reducirse a la limitación y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, sino que pueden abarcar otros ámbitos de actuación.
Además, se asume que la actuación va a depender de las circunstancias de cada país, que tendrá que adaptar a su capacidad las actuaciones climáticas a desarrollar. La diferenciación resulta, de esta forma, más ajustada a las múltiples y diversas situaciones de los diferentes territorios. De esta manera, supera una distinción entre Estados desarrollados y en vías de desarrollo que resultaba excesivamente limitada.
Con este sistema se pretende que todos los Estados desarrollen una política climática ambiciosa, en función de sus posibilidades, de forma que, aunque diferenciada, todos asuman responsabilidad en este ámbito. La suma de todas estas actuaciones debería hacer posible que la respuesta global ante el cambio climático sea suficiente para evitar un calentamiento a niveles que el planeta no pueda soportar.
Este sistema ha sido el resultado de un amplio consenso entre las naciones para hacer frente al cambio climático, aunque no puede ignorarse que presenta importantes problemas para asegurar que la actuación ambiental global sea suficiente.
Hasta la fecha, los Estados no han presentado un conjunto de políticas climáticas cuya suma permita evitar un nivel de calentamiento global que resulte peligroso. Conforme a los datos facilitados por los órganos de la Convención Marco, la ambición climática de los diferentes países no es suficiente, y las negociaciones internacionales continúan para que pueda incrementarse rápidamente.
La posición de los Estados en vías de desarrollo en este aspecto es la de condicionar su aumento de ambición climática a recibir una mayor financiación con la que afrontar los costes derivados de la implementación de sus políticas nacionales. Esta cuestión está lejos de ser resuelta en las negociaciones internacionales.
Las naciones más ricas son reticentes a aportar nuevos recursos para esta financiación adicional, posición que se ha afianzado ante la crisis generada por la pandemia de covid-19. Los Estados en vías de desarrollo reclaman asistencia para avanzar en sus obligaciones climáticas, y los desarrollados se resisten a aportar más recursos.
Una actuación común, diferenciada, necesaria
De lo que no cabe ya duda es de que, para asegurar que el calentamiento global no supere los límites de seguridad señalados por la investigación científica, se requiere la actuación tanto de los países desarrollados como de los países en vías de desarrollo. No puede olvidarse que entre estos últimos aparecen importantes emisores como China, o con importantes sumideros como Brasil.
La diferenciación en las obligaciones a asumir es inevitable, ya que las circunstancias de cada país son muy diferentes. La cuestión sigue siendo asegurar que esta distinción no implique la pérdida de eficacia en el logro del objetivo ambiental planteado. Y, sobre este aspecto, la negociación internacional continúa.
* Rosa Giles Carnero, Profesora Titular de Derecho Internacional Público, Universidad de Huelva
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.